Drempelwaarde

Opvallend is de wens om de huidige Wet stikstofreductie en natuurverbetering te herzien en weer bestuurlijke afwegingsruimte te creëren bij het verlenen van vergunningen voor activiteiten met een beperkte stikstofuitstoot (met andere woorden: de wens om (weer) de mogelijkheden voor een drempelwaarde te verkennen). NSC schrijft bijvoorbeeld dat de partij zich wil inzetten voor de invoering van een drempelwaarde die wetenschappelijk onderbouwd en juridisch houdbaar is en in lijn ligt met internationale normen – en dat zich richt op een bredere reductie van alle uitstoot en de totale gezondheid van de natuur. JA21 en BBB steunen dit idee en pleiten voor een grenswaarde naar Duits model. Ze stellen dat strenge stikstofnormen vaak leiden tot het niet verlenen van natuurvergunningen aan boeren, bouwbedrijven en andere bedrijven, zodat om die reden de grenswaarden moeten worden verhoogd en de normen moeten worden aangepast, zoals dat in buurlanden zoals Duitsland al gebeurt. Wat GroenLinks PVDA betreft, onderzoeken ze de mogelijkheid om voorwaardelijke, gebiedsspecifieke drempelwaardes in te voeren voor essentiële projecten als woningbouw en de energietransitie. Dit wordt door D66 tegengesproken door te stellen dat vervuilende sectoren, zoals de industrie en bouw, "in hoog tempo" klimaatneutraal moeten worden. CDA wil ook af van de ‘onwerkbare kritische depositiewaarde’ en wil dit vervangen door een werkbaar en juridisch houdbaar alternatief.

Maar is dit in het huidige stikstoflandschap wel haalbaar? Het in 2019 onderuitgehaalde Programma Aanpak Stikstof (PAS) ging immers uit van precies zo’n drempelwaarde en ook de bouwvrijstelling heeft het vorig jaar niet gehaald. De basis daarvoor volgt uiteraard uit de Europese Habitatrichtlijn die (zeer) beperkte ruimte biedt om onder strikte voorwaarden activiteiten met aanzienlijke gevolgen toe te staan. In Nederland wordt het vaststellen van een generieke grenswaarde voor stikstofemissies bemoeilijkt vanwege de beperkte depositieruimte in vergelijking met andere Europese landen, wat vereist dat intensievere compenserende maatregelen moeten worden genomen om als tegenhanger te kunnen dienen van de emissie waarvoor de grenswaarde wordt vastgesteld. Al met al is het vaststellen van een stikstofgrenswaarde een complex juridisch proces dat zorgvuldige wetenschappelijke onderbouwing en passende maatregelen vereist, en zolang de bescherming van Natura 2000-gebieden niet volledig gewaarborgd is, blijft het instellen van een grenswaarde een uitdaging.

Piekbelastersbeleid

D66 en GroenLinks-PvdA zijn voorstander van de (vrijwillige) uitkoop van bedrijven die veel stikstof uitstoten, waarvan de regeling inmiddels al van kracht is. BBB en NSC spreken zich daarentegen wel nadrukkelijk uit tegen de huidige aanpak en opkoop en NSC stelt dat toekomstige opkoopprogramma’s zich – wat NSC betreft – louter toe moeten spitsen op concentratiegebieden, stoppers en verouderde bedrijven.

De huidige uitkoopregeling beoogt de vermindering van stikstofdeposities in natuurgebieden door bedrijven die bijzonder veel stikstof uitstoten in de nabijheid van kwetsbare natuurgebieden op te kopen voor 120% van de waarde van hun bedrijf. Andere bedrijven die bijdragen aan stikstofuitstoot kunnen tot 100% van de waarde van hun onderneming ontvangen. Het betreft dus een vorm van een subsidieregeling.

De uitkoopregeling is inmiddels al in uitvoering en deze is aan 3000 piekbelasters in Nederland aangeboden. Deze bedrijven liggen wat betreft stikstofuitstoot dus allemaal onder een vergrootglas. Ongeveer 650 hebben zich echter (vooralsnog) aangemeld. Dat betekent dat de uitkoopregeling het kabinet er niet van weerhoudt zich ook te buigen over maatregelen die verder gaan dan dat. Over de haalbaarheid van een grootschalige gedwongen opkoopoperatie is natuurlijk het laatste nog niet gezegd. De grootste uitdaging daarin is uiteraard de verhouding tussen eigendomsbelangen en de belangen voor de natuur en de daarmee samenhangende klimaatdoelen. Een dergelijke regeling zal in ieder geval geschikt en noodzakelijk moeten zijn. Wellicht kunnen piekbelasters dan blijer zijn met de waarborgen die een daadwerkelijke onteigeningsprocedure biedt, zeker nu – vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet – ook de bestuursrechter een onteigening dient te bekrachtigen en in dat kader ambtshalve aan alle toepasselijke eisen zal toetsen.

Meetmethodieken

Als het aan D66 en GroenLinks-PVDA ligt is het doel 63 kiloton ammoniak al binnen bereik in 2030. De ChristenUnie en de VVD willen daar geraken in 2035 en sluit daarbij aan bij de wettelijk vastgelegde stikstofdoelen. Dit verschil wordt vooral verklaard door de mate waarin de partijen omgaan met de veehouderij, met name de krimp van de veestapel en de toepassing van technieken in de veehouderij, zoals de toepassing van emissiearme veestallen. De VVD, ChristenUnie en D66, zien nog wel een rol weggelegd voor emissiearme veestallen. Echter moeten de emissiearme veestallen volgens GroenLinks-PvdA en Volt op termijn verdwijnen.

Emissiearme stallen zijn stallen die door de inzet van technische innovaties minder stikstof zouden moeten uitstoten dan ‘gewone’ melkveestallen. Voor de berekening van de stikstofuitstoot van emissiearme stallen gelden daarom lagere emissiefactoren. De werkelijke stikstofuitstoot van deze stallen kan echter flink onderschat worden. De stikstofuitstoot wordt nu bepaald aan de hand van de emissiefactoren uit de Regeling Ammoniak en Veehouderij (RAV). De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft inmiddels al meermaals bevestigd dat daar niet van uit kan worden gegaan. Daarnaast gaan geluiden op dat het rekeninstrument AERIUS Calculator wetenschappelijk onvoldoende geschikt is voor individuele vergunningverlening. Dit model wordt tot heden gebruikt voor het toekennen of intrekken van vergunningen op basis van de Wet Natuurbescherming. Volgens Europese natuurbeschermingsregels is zekerheid juist vereist bij het verlenen van natuurvergunningen. BBB erkent dit in hun verkiezingsprogramma en schrijft dat de RAV-lijst (waarop de metingen van AERIUS onder meer is gebaseerd) – wat BBB betreft – verdwijnt en wordt vervangen door een geschikt en toegankelijk systeem. JA21 pleit ook voor een andere methode van stikstofberekening dan AERIUS. Een nieuw systeem zou moeten zijn gericht op metingen in de praktijk en niet op theoretische benadering. De noodzaak bestaat daarom om verifieerbare resultaten te genereren om natuurvergunningen te kunnen uitgeven en de juridische houdbaarheid te waarborgen. Dit wordt gerealiseerd door metingen en monitoringsystemen die naast verifieerbare emissiefactoren ook reductiebeperkende maatregelen juridisch kunnen borgen.

Ook ten aanzien hiervan is natuurlijk een grote uitdaging voor de praktijk weggelegd. De vraag is verder of de kritiek op AERIUS zelf (in deze mate) wel zo terecht is; veel van de huidige kritiekpunten komen niet alleen door modelonzekerheden maar ook door onzekerheden in de beschikbare invoer. Relevant in dit kader is ook dat het RIVM af wil van het beheer van AERIUS en geen andere partij met enige expertise lijkt te staan springen om dit beheer over te nemen.

Conclusie

In de verkiezingsprogramma’s passeren verschillende onderwerpen rondom de stikstofcrisis de revue: de vraag naar wederom een drempelwaarde stuit op juridische uitdagingen, piekbelastersbeleid roept vragen op over gedwongen opkoop en eigendomsbelangen, en onzekerheden in metingen blijven een zorg. Onderzoek naar de verschillende oplossingsrichtingen zal veel tijd vergen. Na 22 november a.s. zullen we weten wie zich daarbij voornamelijk zullen gaan inzetten.