Deze uitbreiding, die voortvloeit uit de her­­ziene Euro­pe­­se richtlijn ener­gie­prestatie ge­bou­wen (de “EPBD”), betreft zo een extra duw in de rug van de voortschrijdende energietransitie.

Na een half jaar uitstel vanwege een kleine software hiccup bij de overheid, treedt de BENG per 1 januari 2021 in wer­king. Met het lezen van deze blog, waarin het BENG-besluit kort wordt be­licht, gaat u pijlsnel het jaar 2020 uit, op naar het jaar 2021. Ik wens u alvast een plezierige jaarwis­seling toe.

Geldend voor nieuwbouw

Hiervoor sprak ik over wet- en regelgeving voor de verduurzaming van de gebouwde omgeving. Strikt ge­no­men is dit in relatie tot de BENG niet geheel juist. Het BENG-besluit ziet namelijk alleen op de te bouwen omgeving. Voor alle nieuwbouw, zowel woning- als utiliteitsbouw, geldt dat de om­ge­vings­ver­­gunningaanvraag vanaf 1 januari 2021 moet voldoen aan de zogeheten BENG-eisen. Het gaat om nieuwe bouwregels ter zake van de maximale energiebehoefte, het fossie­le energiegebruik en de opwek van her­nieuwbare energie van gebouwen. Oftewel, in de juridische volksmond, BENG 1, BENG 2, BENG 3.

BENG 1 vereist allereerst dat aan de buitenkant van het gebouw, de zogenoemde schil, de ener­gie­behoefte wordt beperkt. Vervolgens moet conform BENG 2 de reste­ren­­de energiebehoefte, het pri­maire fos­siele energiegebruik binnen het gebouw, zo efficiënt mogelijk worden opge­wekt. Tenslotte moet de ener­gie­vraag (door het gebruik) van het gebouw op basis van BENG 3 zo veel mogelijk uit her­nieuwba­re energie be­staan. Bij elkaar genomen zeggen de BENG-eisen zo iets over de energieba­lans van het gebouw. Waar BENG 1 aangeeft hoeveel energie er nodig is voor het verwarmen en koelen daarvan, dus dient als de maat voor de energiezuinigheid van het gebouw zelf, laten BENG 2 en BENG 3 zien waar de energie (ten behoeve van het gebruik) van het gebouw vandaan komt. Daarbij gaat het in BENG 2 om de hoeveelheid fossiele energie en in BENG 3 om het percentage hernieuwbare energie.

Berekenen met NTA 8800

Van belang hierbij is dat de BENG-eisen alleen betrekking op de gebouwgebonden energie (nodig voor bijvoorbeeld pompen en installaties; huishoudelijk energieverbruik voor apparaten of verlichting blij­ven buiten beschouwing). Voorts is relevant dat de maximumwaarden van de BENG-eisen, die zijn te­rug te vinden in artikel 5.2, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, verschillen per type woning of ge­bruiksfunctie. Als gebouwen of gedeelten daarvan meerdere gebruiksfuncties kennen die niet van de­zelfde soort zijn, geldt de specifieke regeling uit artikel 5.2, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012. Bij een dergelijk gebouw, dat wel op één en hetzelfde perceel moet liggen, worden de BENG-eisen per gebruiksfunctie naar gebruiksoppervlak gewogen. Die weging gebeurt onder het BENG-besluit niet meer conform de huidige energieprestatie coëfficiënt (de “EPC”) maar op basis van de Nederlandse Tech­­ni­sche Afspraak (de “NTA”) 8800, die als nieuwe bepalingsmethodiek beter geschikt wordt ge­acht voor (bijna) energieneutrale gebouwen. Op het ‘hoe en waarom’ van de NTA 8800 gaat deze blog niet in; dat betreft meer een technische dan een juridische uitleg waarvoor ik graag verwijs naar de website van de NEN.

Geen specifiek overgangsrecht

Het BENG-besluit bevat geen specifiek overgangsrecht; op 31 december 2020 moet een omge­vings­­­vergunning­aan­­­vraag voldoen aan de EPC-met­ho­de, maar als deze een dag la­ter wordt ingediend, op 1 januari 2021, geldt daarvoor de NTA 8800. Dit sluit aan bij de algemene overgangsbepaling in artikel 9.1, zesde lid, van het Bouwbesluit 2012. Daarin staat onder meer dat een aanvraag om vergunning voor het bouwen, gedaan voor het tijdstip waarop enige wijziging van het Bouwbesluit 2012 in werking treedt, zal worden beslist overeenkomstig de voorschriften die golden op het tijdstip waarop de aanvraag is gedaan. Hiermee is voor de looptijd van het Bouwbesluit 2012 veiliggesteld dat er bij de behandeling van aanvragen altijd mag worden uitgegaan van de versie die gold op het moment dat de desbetreffende aanvraag werd ingediend.

Op zich valt hierop te an­­ticiperen bij een nieuwbouwproject, zij het dat het energielabel voor een gebouw, dat ver­plicht moet worden over­handigd bij de ople­ve­ring daarvan, vanaf 1 ja­nuari 2021 ook moet worden aangevraagd en op­gesteld op basis van de NTA 8800. Ogenschijnlijk lijkt dit samenstel de ongelukkige situatie te creëren dat een huidig nieuw­bouw­pro­­ject aan twéé bere­ke­­nings­met­hodes moet worden getoetst: enerzijds de EPC-methode bij de indiening van de omgevings­ver­­gun­­­­­­ning­aan­­­vraag vóór 1 januari 2021 en anderzijds de NTA 8800 bij de ople­vering met over­han­­di­ging van het ener­gie­la­bel ná 31 december 2020.

Het is (nog) onduidelijk hoe met een deze situatie zal (moeten) worden om­gegaan; de wetgever gaat hier niet op in bij de toelichting op het BENG-besluit. Op voorhand valt een worst-case scenario dus niet uit te sluiten: dat het nieuwbouwproject tijdens de bouwfase in (energie)techni­sche zin moet worden aan­gepast om bij de oplevering alsnog aan de BENG-eisen c.q. de NTA 8800 te kunnen vol­doen. Al moet hierbij wel worden bedacht dat het uitgangspunt van de NTA 8800 is dat de verandering voor de markt beperkt blijft. Weliswaar is in de NTA 8800 aansluiting gezocht bij de (strengere) nor­men uit de EPBD, maar dit laat onverlet dat deze nieuwe bepalingsmethode veel overeenkomsten heeft met de huidige EPC-methode.

Mogelijk wordt de soep dus niet zo heet gegeten als die hiervoor is opgediend. Bovendien zal er (wel) een overgangsregeling gelden voor zogeheten kwaliteits- en gelijkwaardigheidsverk­la­rin­gen. Daar wordt veel mee gewerkt bij de EPC-methode en dat zal onder de BENG c.q. de NTA 8800 niet anders zijn. Deze overgangsregeling staat tot 1 januari 2023 toe dat voor de bepaling van de energie­pres­tatie van gebou­wen nog gebruik wordt gemaakt van verklaringen opgesteld conform de EPC-methode. Daar­na moeten ook die kwaliteits- en gelijkwaardigheidsverk­la­rin­gen voldoen aan de uit­gangs­­punten van de NTA 8800. Tevens is relevant dat er sinds 1 juli 2020 een geattesteerde voorversie van de NTA 8800 beschikbaar is voor gebruik (gelet op het nieuwe artikel 3.7 van de Regeling Bouwbesluit 2012), zo­dat marktpartijen zich tijdig kunnen voorbereiden op de inwerkingtreding van de BENG c.q. de NTA 8800. Als van de­ze optie gebruik is gemaakt bij de indiening van een omgevingsvergunningaanvraag vóór 1 januari 2021, lijkt de hiervoor bedoelde ongelukkige situatie zich niet voor te doen. Dan wordt er im­mers maar één berekeningsmethode - de NTA 8800 - toegepast op hetzelfde nieuwbouwproject, ook als de opleve­ring daarvan met overhandiging van het energielabel ná 30 december 2020 plaatsvindt.

Uitzonderingen

Naast de meer generieke uitzonderingen in de artikelen 5.5 (gebruiksfunctie met lage energievraag), 5.6 (verbouw) en 5.7 (tijdelijke bouw) van het Bouwbesluit 2012, bevat het derde lid van artikel 5.2 van het Bouwbesluit 2012 een specifieke uitzondering op de verplichting uit het eerste lid om (bijna) energieneutraal te bouwen conform de BENG-eisen. Deze uitzonderingsmogelijkheid geldt voor het locatiegebonden geval waarin het niet mogelijk is om een woongebouw aan het minimale percentage hernieuwbare ener­gie te laten voldoen. In de toelichting bij het BENG-besluit wordt als voorbeeld genoemd: “apparte­ments­­gebouwen in een stedelijke omgeving [waarbij] het toepassen van zonnepanelen door bijvoor­beeld bescha­duwing ten gevolge van andere gebouwen niet zinvol is en alternatieven zoals de warmtepomp niet overal toepasbaar zijn […]. Voor toepassing van deze uitzonderingsmogelijkheid is het no­­dig dat ook an­dere vormen van hernieuwbare energie zoals bijvoorbeeld aansluiten op een duur­zaam lokaal warm­tenet, in het specifieke geval onmogelijk zijn of onvoldoende is om de BENG-ei­­sen te kunnen rea­liseren. Dus ook bijvoorbeeld een bodemwarmtepomp is niet mogelijk omdat daar­­­­­­­­voor loca­tie­spe­cifieke contra-indicaties zijn zoals een nabijgelegen metrolijn of een seismische breuk”.

Gefaseerde aanvraag

Tenslotte wijs ik nog graag op een vergunningstechnisch ‘trucje’ waaraan het BENG-besluit niet in de weg lijkt te staan, namelijk de optie om een omgevingsvergunning gefaseerd aan te vra­gen op grond van artikel 2.5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de “Wabo”). Bij een gefaseerde om­gevingsvergunningaanvraag is er uiteindelijk sprake van één vergunning voor het nieuw­bouw­pro­ject, die evenwel uit twee appellabele besluiten bestaat. De omgevingsvergunningaanvraag moet daar­voor zijn gesplitst in twee verschillende aanvragen voor vergunningplichtige activiteiten: in ieder ge­val het bouwen van het nieuwbouwproject als zodanig (artikel 2.1, eerste lid, sub a van de Wabo) en verder valt te denken aan een afwijking van het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, sub c van de Wabo), een kapvergunning (artikel 2.2, eerste lid, sub g van de Wabo) of bijvoorbeeld een uitrit­vergunning (artikel 2.2, eerste lid, sub e van de Wabo), voor zover deze activiteiten inderdaad van toepassing zijn.

Het moment van de aanvraag voor de omgevingsvergunning eerste fase is op grond van de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2014:3119) bepalend voor het toepasse­lij­ke recht, ook al heeft deze eerste fase geen betrekking op de activiteit bouwen. Dit lijkt te impliceren dat met een gefaseerde omgevingsvergunningaanvraag, waarbij de aanvraag eer­ste fase is ingediend vóór 1 januari 2021, de toepasselijkheid van het huidige recht - lees: toetsing aan de EPC-methode - ze­ker kan worden gesteld voor het gehele nieuwbouwproject, ook als de ei­gen­lijke bouw daarvan pas medio 2021 in de tweede fase wordt aangevraagd. Desalniettemin blijft het ook dan de vraag hoe om te gaan met het aanvragen en opstellen van het energielabel voor de oplevering van dat nieuwbouw­project. Geldt daarvoor dan ook nog steeds de EPC-methode of toch - zoals hiervoor toege­licht - de NTA 8800?

Ik betwijfel of voormelde rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak zo ver strekt; dat zal moe­ten blijken in 2021. Wenst u assistentie bij een juist(e) toepassing/begrip van het Bouwbesluit 2012? Of heeft u vra­gen over de impact van de BENG op uw nieuwbouwproject? Neem dan contact op met Tijn Slegers.