Toetsingskader

Op grond van art. 2.1 lid 1 sub c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (‘Wabo’) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Ingevolge art. 2.12 lid 1 sub a onder 2° Wabo kan een omgevingsvergunning worden verleend waarbij van het bestemmingsplan wordt afgeweken in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. Bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (‘Bor’). Voor verlening van een omgevingsvergunning op grond van art. 2.12 lid 1 sub a onder 2° Wabo komen slechts in aanmerking de in art. 4 van Bijlage II van het Bor limitatief opgesomde gevallen. De regeling die is neergelegd in art. 4 van Bijlage II van het Bor is de zogenaamde kruimelgevallenregeling.

Op grond van onderdeel 11 van de kruimelgevallenregeling kan aan gronden of bouwwerken voor een termijn van ten hoogste 10 jaar een ander gebruik worden toegewezen. Daarbij dient het te gaan om een ander gebruik van gronden en bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10 van deze regeling. Indien het planologisch strijdig gebruik betreft dat niet is genoemd onder onderdelen 1 tot en met 10 van art. 4 van Bijlage II van het Bor, kan in beginsel voor gebruik met een duur van maximaal 10 jaar, een vergunning ingevolge onderdeel 11 worden verleend. Deze vergunning kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening (ABRvS 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2985, r.o. 3.4).

Anders dan onder de voorheen geldende regeling voor een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan, geldt het vereiste dat de activiteit moet voorzien in een tijdelijke behoefte niet. Ook voor een activiteit die voorziet in een permanente behoefte is het derhalve mogelijk om op grond van onderdeel 11 van de kruimelgevallenregeling een (tijdelijke) omgevingsvergunning te verlenen.

Oordeel van de Afdeling over de tijdelijke afwijking

In de onderhavige zaak ging het om Zonneakker De Watering C.V. die een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor de realisatie van zonneakkers op enkele percelen in de gemeente Coevorden, voor de duur van 10 jaar. Het plaatsen van zonnepanelen op deze percelen om de zonneakkers te realiseren is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Om het bouwplan te kunnen realiseren, heeft het college van burgemeester en wethouders (hierna: ‘het college’) de gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van onderdeel 11 van de kruimelgevallenregeling verleend.

De Afdeling heeft - anders dan de rechtbank - onder verwijzing naar de (tussen)uitspraak van de Afdeling van 29 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3276) bepaald dat voor de toepassing van onderdeel 11 van de kruimelgevallenregeling uitsluitend is vereist dat het feitelijk mogelijk en aannemelijk moet zijn dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Voor beantwoording van de vraag of het college op deze grondslag een vergunning heeft kunnen verlenen is dus niet van belang of het aannemelijk is dat de zonnepanelen na 10 jaar ook daadwerkelijk zullen worden verwijderd. De Afdeling ging mee met de stelling van het college dat de zonnepanelen en de stalen constructie waarop deze panelen rusten, eenvoudig verplaatsbaar zijn en het daarmee feitelijk mogelijk en aannemelijk is dat de zonneakkers zonder onomkeerbare gevolgen na 10 jaar kunnen worden verwijderd. Dit betekent volgens de Afdeling dat het college de gevraagde omgevingsvergunning op de grondslag van onderdeel 11 van de kruimelgevallenregeling heeft kunnen verlenen.

Dit oordeel is in zoverre opmerkelijk dat in de nota van toelichting bij deze regeling nadrukkelijk wordt aangegeven dat bij de verlening van de vergunning (in voldoende mate) aannemelijk dient te worden gemaakt dat het gebruik na ommekomst van de gestelde termijn, daadwerkelijk kan en zal worden beëindigd (Stb. 2014, 333, p. 56). De Afdeling vaart een andere koers; het vereiste dat ook aannemelijk moet zijn dat het gebruik daadwerkelijk zal worden beëindigd gaat volgens de Afdeling niet op.

Is verlenging mogelijk?

Op grond van onderdeel 11 van de kruimelgevallenregeling mag de in de vergunning gestelde termijn maximaal 10 jaar bedragen. Deze termijn vangt aan bij de eerste verlening van een tijdelijke vergunning voor het strijdige gebruik (ABRvS 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1063, r.o. 3.2). De in de vergunning gestelde termijn kan worden verlengd, of er kan voor dezelfde activiteit opnieuw een vergunning worden verleend, mits de maximale tijdsduur van 10 jaar niet wordt overschreden. Op grond van onderdeel 11 van de kruimelgevallenregeling mag derhalve niet steeds opnieuw voor de duur van 10 jaar een vergunning worden verleend. Na ommekomst van 10 jaar zou, voor het planologisch strijdig gebruik een zogenaamde buitenplanse vergunning als bedoeld in art. 2.12 lid 1 sub a onder 3° kunnen worden aangevraagd. Hiervoor geldt – anders dan voor een vergunning op grond van de kruimelgevallenregeling – niet de reguliere maar de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Ook zou de betreffende gemeente kunnen worden verzocht medewerking te verlenen aan een bestemmingsplanwijziging. Daarmee zou het planologisch strijdig gebruik ingepast kunnen worden in het bestemmingsplan en zou de situatie kunnen worden gelegaliseerd.

Tijdelijke afwijking en het Besluit-mer

Opmerking verdient dat onderdeel 11 van de kruimelgevallenregeling ingevolge art. 5 lid 6 van Bijlage II van het Bor niet van toepassing is indien sprake is van een activiteit als bedoeld in onderdelen C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (‘Besluit-mer’). Dit betekent dat voor elke tijdelijke afwijking als bedoeld in onderdeel 11 moet worden nagegaan of mogelijk sprake is van een activiteit als bedoeld in voornoemde onderdelen van de bijlage van het Besluit-mer, bijvoorbeeld of sprake is van een landinrichtingsproject (categorie D9), de oprichting, wijziging of uitbreiding van een industriële installatie bestemd voor de productie van elektriciteit (categorie D22.1) dan wel de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject (categorie D11.2).

Resumerend

Bij toepassing van onderdeel 11 van de kruimelgevallenregeling is van belang, gelet op de Afdelingsuitspraak van 4 april 2018, dat slechts aannemelijk behoeft te worden gemaakt dat de betreffende activiteit na de in de vergunning gestelde termijn daadwerkelijk kan worden beëindigd en niet (ook) zal worden beëindigd. Indien ook geen sprake is van een activiteit als bedoeld in onderdelen C of D van de bijlage bij het Besluit-mer, biedt de uitspraak meer ruimte voor de realisatie van stedelijke (bouw)projecten die planologisch strijdig gebruik opleveren, waarbij de betrokken gemeente gedurende de termijn van 10 jaar het planologisch regime kan aanpassen naar de situatie die op grond van de kruimelgevallenregeling tijdelijk is vergund.