De Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt grenzen aan de kring van personen die in het bestuursrecht tegen een besluit bezwaar kunnen maken en vervolgens beroep kunnen indienen. Enkel belanghebbenden kunnen tegen een appellabel besluit opkomen.[1] Artikel 1:2 Awb geeft aan wie als belanghebbende wordt aangemerkt. In dit blogbericht wordt ingegaan op de vraag wanneer een belangenorganisatie[2] voldoet aan de voorwaarden om als derde-belanghebbende bij een besluit te kunnen worden aangemerkt.

Belanghebbendebegrip uit artikel 1:2 Awb

Ingevolge artikel 1:2 lid 1 Awb wordt als belanghebbende aangemerkt “degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken”. In de jurisprudentie is bepaald dat hieruit vijf criteria voor belanghebbendheid volgen, de zogenoemde OPERA-criteria: het moet gaan om een objectief, persoonlijk, eigen, rechtstreeks en actueel belang. Met artikel 1:2 lid 3 Awb heeft de wetgever veilig willen stellen dat ook rechtspersonen als belanghebbende kunnen opkomen tegen besluiten, mits (i) een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel hebben gesteld te behartigen en (ii) waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, rechtstreeks bij het besluit betrokken is. Als dit het geval is, is aan het P- en E-criterium voldaan en hoeven enkel nog het O-, R- en A-criterium te worden getoetst.

De bestuursrechter heeft in de jurisprudentie nadere invulling gegeven aan de twee cumulatieve criteria die volgen uit artikel 1:2 lid 3 Awb.

Statutaire doelstellingen

Voor de statutaire doelstellingen van een belangenorganisatie geldt dat deze niet te veelomvattend mogen zijn en dat deze ‘voldoende onderscheidende’ werking dienen te hebben zodat op basis daarvan kan worden vastgesteld dat het belang van de belangenorganisatie rechtstreeks bij het besluit is betrokken. Dit blijkt duidelijk uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Zo achtte de Afdeling in haar uitspraak van 1 oktober 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BF3911) de doelstelling van Stichting Openbare Ruimte “zo veelomvattend dat het onvoldoende onderscheidend is om op grond daarvan te kunnen oordelen dat het belang van de Stichting rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit”. Volgens de statuten stelde de stichting “zich ten doel het streven naar een kwalitatief duurzame leefomgeving voor alle levende wezens, omvattende zowel de lokale, nationale als mondiale leefomgeving”. Deze doelstelling was volgens de Afdeling te ruim.

Anders oordeelde de Afdeling in haar uitspraak van 10 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1498). De statutaire doelstelling van Stichting Leefbaarheid Kom Domburg was volgens de Afdeling “niet zodanig ruim, dat het gestelde belang onvoldoende onderscheidend zou zijn”. Weliswaar kende ook deze stichting een ruime statutaire doelstelling, namelijk “het behouden van het leef- en woonklimaat in de kom Domburg en dit waar mogelijk verbeteren, onder andere met het oog op de leefbaarheid, het openbaar groen, het verkeer, bebouwing, scholen, gezondheidsvoorzieningen en openbare ruimten”, maar deze doelstelling is in tegenstelling tot bij Stichting Openbare Ruimte geografisch begrensd en daarmee “voldoende concreet afgebakend”.

Overigens volgt de Afdeling in haar uitspraak van 27 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4292) niet het standpunt dat de doelstelling van een belangenorganisatie zo veelomvattend is, dat op grond daarvan geen rechtstreeks belang kan worden aangenomen, omdat “bij de vraag naar het rechtstreeks belang de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden in onderling verband dienen te worden beoordeeld”.

Uit de zojuist genoemde voorbeelden uit de jurisprudentie kan worden afgeleid dat de invulling van het (statutair) belanghebbendebegrip in belangrijke mate casuïstisch van aard is. Dit betekent dat de betekenis van het (statutair) belanghebbendebegrip afhangt van de situatie en per geval anders kan uitpakken.

Feitelijke werkzaamheden

Naast het vereiste dat de statutaire doelstelling voldoende onderscheidend dient te zijn, moet het rechtstreeks belang ook blijken uit de feitelijke werkzaamheden die de belangenorganisatie verricht. Bij de invulling van het vereiste van de feitelijke werkzaamheden wordt een onderscheid gemaakt tussen ‘algemene belangenorganisaties’ en ‘collectieve belangenorganisaties’.

Met betrekking tot de feitelijke werkzaamheden van collectieve belangenorganisaties, heeft de Afdeling in haar uitspraak van 23 augustus 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AY6762) bepaald dat “een belangenorganisatie die voor het belang van haar leden opkomt, daarmee opkomt voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt”.

Ten aanzien van de feitelijke werkzaamheden van algemene belangenorganisaties worden in het kader van de belanghebbendheid zwaardere eisen gesteld. De feitelijke werkzaamheden dienen van enige omvang te zijn en moeten verband houden met de statutaire doelstelling van de belangenorganisatie (vgl. ABRvS 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1813).

Verder heeft de Afdeling in de (al eerder aangehaalde) uitspraak van 1 oktober 2008 bepaald dat “het louter in rechte opkomen tegen besluiten als regel niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden”. De ratio hierachter is dat een andere uitleg – waarbij voor de ontvankelijkheid van een bezwaar of beroep van een rechtspersoon voldoende is dat hij een dergelijk rechtsmiddel instelt – er op neer zou komen dat het beroepsrecht in feite voor eenieder open zou staan. In haar uitspraak van 23 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3920) oordeelde de Afdeling dat ook het verrichten van handelingen ter voorbereiding van het in rechte opkomen tegen besluiten “in de regel niet [kan] worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden”.

De hoedanigheid van belanghebbendheid kan in beginsel worden verkregen uiterlijk op de dag waarop de bezwaar- of beroepstermijn eindigt, zo volgt uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1835). Dat een belangenorganisatie eenmaal de status van belanghebbende heeft verkregen, betekent overigens niet dat de organisatie deze altijd behoudt. Zo overwoog de Afdeling in haar uitspraak van 19 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2014:4736) dat de vraag of een belangenorganisatie “nog steeds als belanghebbende kan worden aangemerkt op een zeker moment anders [kan] worden beoordeeld, bijvoorbeeld omdat geruime tijd geen relevante feitelijke werkzaamheden meer worden verricht”.  Bij de beoordeling van de feitelijke werkzaamheden dient volgens de Afdeling acht te worden geslagen op de periode voorafgaand aan het indienen van bezwaar of beroep. Hierbij ligt de continuïteit van de activiteiten voor, zodat in sommige gevallen ook werkzaamheden van langer dan een jaar geleden van belang kunnen zijn (vgl. ABRvS 21 december 2026, ECLI:NL:RVS:2016:3431).

Uit de hiervoor aangehaalde jurisprudentie over de feitelijke werkzaamheden blijkt dat niet enkel de statutaire doelstelling van een belangenorganisatie bepalend is voor haar belanghebbendheid, maar vooral ook de wijze waarop zij die doelstelling in de praktijk vormgeeft. De organisatie moet door concrete, op haar doel gerichte activiteiten laten zien dat zij daadwerkelijk en duurzaam opkomt voor het gestelde belang. Voor collectieve belangenorganisaties wordt dit doorgaans snel aangenomen, aangezien zij vanuit hun aard optreden namens een ledenbestand met een gemeenschappelijk belang. Voor algemene belangenorganisaties ligt de lat hoger: zij moeten aantonen dat zij door feitelijke werkzaamheden op structurele wijze bijdragen aan het behartigen van het algemene belang dat zij beogen te beschermen. Het enkele voeren van juridische procedures, of het voorbereiden daarvan, is daarvoor onvoldoende. De feitelijke werkzaamheden fungeren daarmee als toetssteen voor de daadwerkelijke betrokkenheid en continuïteit van de organisatie bij het betreffende belang, zodat alleen die belangenorganisaties die zich ook in de praktijk voor hun doelstelling inzetten, als belanghebbende in de zin van de Awb kunnen worden aangemerkt.

Betekenis voor de praktijk

Kortom, een belangenorganisatie kan niet zomaar als derde-belanghebbende bij een besluit worden aangemerkt. Het is het van belang dat (i) de organisatie haar statutaire doelstelling voldoende onderscheidend heeft geformuleerd en dat (ii) de organisatie in dat kader feitelijke werkzaamheden verricht. De statutaire doelstelling vormt daarbij het vertrekpunt, maar pas wanneer deze doelstelling ook daadwerkelijk wordt uitgedragen door concrete en structurele activiteiten, kan worden gesproken van feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb. Dergelijke werkzaamheden moeten verder reiken dan enkel procederen. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan het organiseren van bijeenkomsten, het informeren van leden of inwoners en het onderhouden van contact met overheden. Alleen wanneer aan de twee cumulatieve vereisten wordt voldaan, zal een belangenorganisatie met succes als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb kunnen worden aangemerkt.

Heeft u vragen over dit onderwerp? Neem dan vooral contact met ons op.

---

[1] Artikel 8:1 juncto 7:1 Awb.

[2] Met rechtspersoonlijkheid.