Remedies tegen niet tijdig beslissen
-
Raphaël Donkersloot
Met enige regelmaat krijgen wij de vraag wat een burger of een bedrijf kan doen als een bestuursorgaan niet binnen de wettelijke beslistermijn een besluit neemt. Zo kan het voorkomen dat een bestuursorgaan niet tijdig beslist op een vergunningaanvraag voor een bepaald project, zoals de bouw van woningen, een zonnepark of een datacenter. Ook komt het geregeld voor dat een bestuursorgaan niet tijdig beslist op een bezwaar dat tegen een vergunning is gemaakt. Als gevolg van dit alles kan een project aanzienlijke vertraging oplopen.
Gelukkig biedt de wet meerdere middelen of “remedies” die ingezet kunnen worden als een bestuursorgaan niet binnen de wettelijke beslistermijn een besluit neemt. In deze blog zetten wij deze remedies op een rij.
Vaststellen wettelijke beslistermijn
Voordat we toekomen aan de remedies tegen niet tijdig beslissen, is het uiteraard eerst van belang om vast te stellen dat de beslistermijn verstreken is. Dat roept de vraag op welke beslistermijn van toepassing is.
Als hoofdregel geldt dat een besluit moet worden genomen binnen de termijn die door de wet is bepaald.[1] Voor veel gevallen bepaalt de wet namelijk specifiek welke beslistermijn een bestuursorgaan in acht moet nemen. Zo geldt bij de aanvraag van een omgevingsvergunning (zoals een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit) als hoofdregel dat het bevoegd gezag in beginsel binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag een besluit dient te nemen op de aanvraag.[2] Het bevoegd gezag kan deze beslistermijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen.[3] Dit wordt ook wel de “reguliere procedure” genoemd, die het uitgangspunt vormt voor omgevingsvergunningen onder de Omgevingswet. Voor sommige omgevingsvergunningaanvragen gelden echter de beslistermijnen van de “uitgebreide procedure” ofwel de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zoals bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb. De uitgebreide procedure geldt over het algemeen voor relatief omvangrijke of complexe projecten, zoals de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit.[4] Bij dergelijke vergunningaanvragen dient het bevoegd gezag in beginsel binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag een besluit te nemen.[5]
Bij bezwaarprocedures geldt verder dat het bestuursorgaan in beginsel binnen zes weken op het bezwaar dient te beslissen, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.[6] Indien een bezwaarschriftencommissie is ingesteld – wat in de praktijk veelvuldig voorkomt – is deze beslistermijn twaalf weken.[7] Het bestuursorgaan kan de beslistermijn bovendien met zes weken verdagen. In veel gevallen heeft het bestuursorgaan daarom totaal achttien weken de tijd om op een bezwaar te beslissen.[8]
In sommige gevallen schrijft de wet niet specifiek voor binnen welke termijn een besluit moet worden genomen. In dat geval dient het bestuursorgaan binnen een “redelijke termijn” een besluit te nemen.[9] Deze redelijke termijn is in beginsel in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan niet binnen acht weken na de ontvangst van de aanvraag een besluit heeft genomen.[10]
Remedie 1: beroep niet tijdig beslissen
In beginsel kan een belanghebbende (zoals de aanvrager van een vergunning) tegen een besluit rechtsmiddelen aanwenden in de vorm van bezwaar (bij het bestuursorgaan) en beroep (bij de bestuursrechter).[11] Om belanghebbenden ook rechtsbescherming te bieden tegen het niet tijdig nemen van besluiten, heeft de wetgever daarom al bij de invoering van de Awb het niet tijdig nemen van een besluit gelijkgesteld met besluiten waarop de wettelijke voorschriften voor bezwaar en beroep van toepassing zijn.[12] Het niet tijdig nemen van een besluit is dus in wezen een “fictief” besluit om niet tijdig een besluit te nemen. Tegen een dergelijk besluit hoeft niet eerst bezwaar te worden aangetekend en kan rechtstreeks beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter.[13]
Afdeling 8.2.4a van de Awb noemt de procesvoorschriften die van toepassing zijn op het beroep niet tijdig beslissen. Deze afdeling bevat onder meer het voorschrift dat de bestuursrechter binnen acht weken na de ontvangst van het beroepschrift een uitspraak doet en dat er in beginsel geen hoorzitting plaatsvindt.[14] Indien het beroep gegrond is en op de datum van de uitspraak nog (steeds) geen besluit is genomen, bepaalt de bestuursrechter in de uitspraak dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de uitspraak alsnog een besluit moet nemen.[15] In deze uitspraak stelt de bestuursrechter ook de hoogte van de verbeurde dwangsom vast (zie ook de volgende paragraaf) en verbindt de bestuursrechter aan zijn uitspraak bovendien een “nadere dwangsom” voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. Deze dwangsom bedraagt in beginsel EUR 100 per dag met een maximum van EUR 15.000.[16] In de uitspraak zal het bestuursorgaan ook worden veroordeeld in de (forfaitair vastgestelde) proceskosten en de griffierechten.
Remedie 2: dwangsom
De enkele mogelijkheid om beroep in te stellen tegen een fictief besluit om niet tijdig te beslissen bleek in de praktijk niet in alle gevallen toereikend te zijn om een voortvarend besluitvormingsproces af te dwingen. Om die reden heeft de wetgever per 1 oktober 2009 de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen ingevoerd. Met die wet is paragraaf 4.1.3.2 aan de Awb toegevoegd, dat een regeling bevat op grond waarvan een bestuursorgaan een dwangsom verschuldigd is voor elke dag dat het in gebreke is indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven.[17] Deze regeling is blijkens de wetsgeschiedenis ook van toepassing op een beslissing op een bezwaar.[18]
De hoogte van de dwangsom wordt evenwel in de Awb beperkt. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen EUR 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen EUR 35 per dag en de overige dagen EUR 45 per dag.[19] Het bestuursorgaan kan voor ten hoogste 42 dagen een dwangsom verschuldigd zijn, waardoor de maximale hoogte van de dwangsom EUR 1.442 bedraagt.[20]
Verder geldt dat het bestuursorgaan pas een dwangsom voor niet tijdig beslissen verschuldigd is, nadat het schriftelijk in gebreke is gesteld en er sindsdien twee weken zijn verstreken.[21] Indien een bestuursorgaan te laat beslist, is het dus van belang om zo spoedig mogelijk een schriftelijke ingebrekestelling te sturen naar het bestuursorgaan.
De ingebrekestelling moet in beginsel schriftelijk en dus per post worden verstuurd. De ingebrekestelling kan echter ook langs elektronische weg (bijvoorbeeld per e-mail) worden verstuurd als het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg geopend is.[22] In de praktijk kan het dus behulpzaam zijn om eerst met het bestuursorgaan af te stemmen dat de ingebrekestelling per e-mail verzonden kan worden. Om misverstanden over de verzending en de ontvangst te voorkomen verdient het echter de aanbeveling om de ingebrekestelling zowel per aangetekende post als per e-mail te versturen.
Remedie 3: vergunning van rechtswege
Tot slot kan in sommige gevallen in plaats van de dwangsomregeling gebruik gemaakt worden van de zogeheten lex silentio positivo regeling uit paragraaf 4.1.3.3 van de Awb. Deze paragraaf bevat een bepaling op grond waarvan de gevraagde beschikking (zoals een vergunning) van rechtswege verleend wordt als niet tijdig op de aanvraag is beslist.[23] Bij deze regeling geldt dus als adagium: wie zwijgt, stemt toe.
De regeling van de lex silentio positivo is alleen van toepassing als dat expliciet bij wettelijk voorschrift is bepaald.[24] Voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet (per 1 januari 2024) gold voor omgevingsvergunningen als uitgangspunt dat deze van rechtswege verleend worden als niet tijdig op de aanvraag is beslist.[25] Onder de Omgevingswet is de toepasselijkheid van de lex silentio positivo op omgevingsvergunningaanvragen echter komen te vervallen. Onder de Omgevingswet is het dus van belang dat de eerdergenoemde remedies (beroep en de dwangsom) in te zetten om een voortvarende besluitvorming af te dwingen.
Afronding
In de praktijk merken wij doorgaans dat bestuursorganen wel tijdig willen beslissen maar dat eenvoudigweg niet kunnen doen, bijvoorbeeld vanwege een capaciteitstekort en een groot aantal te behandelen aanvragen. Met het oog op het behoud van de goede verhouding met het bestuursorgaan kiest een belanghebbende er veelal bewust voor om niet direct na het verstrijken van de beslistermijn in beroep te gaan of om een ingebrekestelling te sturen. Anderzijds zijn dit wel de middelen die de wetgever bewust aan belanghebbenden ter beschikking heeft gesteld om een voortvarend besluitvormingsproces te kunnen bewerkstelligen.
Bij een goed werkende democratische rechtsstaat hoort dat de overheid tijdig besluiten neemt en niet oneindig blijft dralen. In zijn algemeenheid bevelen wij dan ook aan om van de wettelijke remedies gebruik te maken zodra dat mogelijk is, al is het maar om het bestuursorgaan een extra reden te geven om het besluit alsnog binnen een aanvaardbare termijn af te ronden en bekend te maken.
Auteurs: Raphaël Donkersloot en Laura Jacquemijns
***
[1] Zie ook artikel 4:13 lid 1 Awb, op grond waarvan een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn. Deze hoofdregel geldt overigens voor een “beschikking”. Volgens artikel 1:3 lid 2 van de Awb is een beschikking een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Het besluit op een aanvraag van een vergunning is bijvoorbeeld een beschikking.
[2] Artikel 16.64 lid 1 Omgevingswet.
[3] Artikel 16.64 lid 2 Omgevingswet.
[4] Artikel 16.65 Omgevingswet.
[7] Idem.
[9] Artikel 4:13 lid 1 Awb. Deze hoofdregel is van toepassing op beschikkingen. Een beschikking is een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Zie ook artikel 1:3 lid 2 Awb. Een beschikking is bijvoorbeeld een besluit op een aanvraag van een vergunning.
[11] Zie ook artikel 8:1 Awb. Voor veel besluiten geldt dat een belanghebbende eerst bezwaar bij het bestuursorgaan dient te maken alvorens hij tegen een besluit beroep kan instellen. Zie ook artikel 7:1 Awb. Voor sommige besluiten, zoals algemeen verbindende voorschriften (bijvoorbeeld een gemeentelijke verordening) en beleidsregels geldt verder dat het instellen van beroep niet mogelijk is. Zie ook artikel 8:3 tot en met 8:5 Awb.
[12] Artikel 6:2 aanhef en sub b Awb.
[13] Artikel 7:1 aanhef en sub f.
[14] Artikel 8:55 lid 1 Awb en 8:54 Awb. Dat in beginsel geen zitting wordt gehouden, is logisch, omdat een beroep niet tijdig beslissen over het algemeen een zuivere juridische discussie betreft waarbij het horen van partijen geen meerwaarde heeft.
[16] Zie ook het "Beleid extra dwangsom" van rechtbanken zoals gepubliceerd op www.rechtspraak.nl. De Afdeling hanteert doorgaans dezelfde uitgangspunten, zie bijvoorbeeld ABRvS 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1301, r.o. 14.
[18] Kamerstukken II 2004/05, 29934, nr. 6, p. 16-17.
[22] Vgl. artikel 2:15 lid 1 Awb. Zie ook ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5260, r.o. 6.
[25] Artikel 3.9 lid 3 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (vervallen per 1 januari 2024).
