Wat voor soort regelgeving bestaat er voor de aanleg van kabels en leidingen?

Voor het rechtmatig aanleggen van tracés komt als eerste het omgevingsrecht in beeld. Voor aanlegwerkzaamheden (bijvoorbeeld het graven van sleuven) kan via een planologisch voorschrift (zoals het bestemmingsplan) een omgevingsvergunning vereist zijn op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Zonder een omgevingsvergunning mogen geen werkzaamheden worden uitgevoerd (zie artikel 2.1 lid 1 onder b Wabo).

Een tweede relevante publiekrechtelijke rechtsbron betreft specifieke decentrale regelgeving, zoals een (gemeentelijke) Algemene plaatselijke Verordening Ondergrondse Infrastructuren (AVOI) of de Keur (van een waterschap). Deze regels verplichten aanleggers tot het verkrijgen van publiekrechtelijke toestemming van het bevoegd gezag en stellen daaraan nadere voorwaarden. Zonder die toestemming mogen geen werkzaamheden worden uitgevoerd. De genoemde regels bevatten vaak zeer technische en specifieke bepalingen over onder meer de minimale afstand tot rioleringen, boom(wortels), geasfalteerde wegen, andere tracés, etc.

Tot slot zijn bronnen van zelfregulering, zoals de NEN-normen, van belang. NEN-normen zijn door het Nederlands Normalisatie Instituut uitgebrachte normen die ‘de markt’ opstelt en aan zichzelf oplegt. Een norm die voor aanleggers relevant is, is bijvoorbeeld de NEN-norm 7171-1 ‘Ordening van ondergrondse netten - Deel 1: Criteria’. De huidige norm stamt uit 2009 en wordt momenteel herzien. Die herziening richt zich op het vinden van een juiste balans tussen enerzijds de grote drukte in de ondergrond en anderzijds het bieden van nieuwe ruimte in die ondergrond voor energietransitie en klimaatadaptatie. NEN-normen kunnen – anders dan bijvoorbeeld het Bouwbesluit 2012 – niet worden aangemerkt als algemeen verbindende voorschriften (ECLI:NL:HR:2012:BW0393). Niettemin zijn de normen gezaghebbend, bijvoorbeeld omdat kabel- en leidingeigenaren naar de normen verwijzen in hun algemene voorwaarden, of omdat decentrale wetgevers zich door deze normen laten inspireren bij het opstellen van de hiervoor besproken decentrale regelgeving. Zo kunnen regels over de (minimale) diepteligging van een tracé zijn afgeleid uit de NEN-norm 7171-1, die bijvoorbeeld voor veel typen kabels uitgaat van een diepte van 60 centimeter.

Naast het publiekrecht verdient bij de aanleg van kabels en leidingen ook het privaatrecht bijzondere aandacht. Het aansprakelijkheidsrecht voorziet bijvoorbeeld in onderzoeksplichten waaraan de aanlegger (aannemer) en kabel- en leidingeigenaar (opdrachtgever) zich hebben te houden. Concreet kan worden gedacht aan de lokaliseerplicht en de verplichting tot het doen van een KLIC-melding vóórdat graafwerkzaamheden worden uitgevoerd. Niet-nakoming van deze onderzoeksplichten kan leiden tot een privaatrechtelijke aanspraak op schadevergoeding (ECLI:NL:HR:2018:772) (NB: het achterwege laten van een KLIC-melding kan via artikel 34 en 8 WIBON ook met een bestuurlijke boete worden gesanctioneerd).

De rechten van de eigenaar met betrekking tot andermans grond

Voor de aanleg van een tracé doen aanleggers er verstandig aan om de eigendomssituatie ter plaatse inzichtelijk te krijgen. In de regel kan een grondeigenaar de aanlegwerkzaamheden (via de rechter) laten blokkeren of reeds uitgevoerd werk laten verwijderen, wanneer de toestemming van de grondeigenaar voor het hebben liggen van het tracé in diens gronden ontbreekt. De eigendom van een kabel of leiding brengt die toestemming niet automatisch mee. Uit rechtspraak van de Hoge Raad volgt dan ook dat de eigenaar van het tracé een overeenkomst met de grondeigenaar moet sluiten om tot bevoegde aanlegging over te gaan (ECLI:NL:HR:2013:CA0727 en ECLI:NL:HR:2018:12).

De bevoegde aanleg van een tracé in andermans grond kan op twee manieren worden overeengekomen. De eerste manier is om een persoonlijk recht overeen te komen, doordat de grondeigenaar (schriftelijk) overeenkomt dat hij, al dan niet tegen betaling, instemt met de aanleg en een inbreuk op zijn eigendomsrecht zal dulden. Contractsvrijheid is daarbij het uitgangspunt, er is geen notariële akte vereist en er hoeft niets in de openbare registers te worden ingeschreven. Een tweede manier is het sluiten van een zakelijk recht overeenkomst, waarbij een zakelijk recht (bijvoorbeeld een opstalrecht of een erfdienstbaarheid) wordt gevestigd.

Een nadeel van het persoonlijk recht is dat de gemaakte afspraak geen zaaksgevolg heeft: verkrijgende derden zijn niet automatisch gebonden aan de gegeven toestemming van hun rechtsvoorganger. Een zakelijk recht heeft wel zaaksgevolg en bindt derden wel. Een zakelijk recht moet voor elk individueel perceel worden overeengekomen, maar kabel- en leidingeigenaren kunnen de inhoud daarvan in belangrijke mate (uniform) regelen door algemene voorwaarden van toepassing te verklaren waarin standaardbepalingen (over bijvoorbeeld de meewerkvergoeding voor de grondeigenaar en de duur van het zakelijk recht) zijn opgenomen. Netbeheerders en warmtebedrijven werken in de praktijk veel met dergelijke standaardovereenkomsten. Ter illustratie wijzen wij op de algemene voorwaarden van TenneT, de landelijk elektriciteitsnetbeheerder voor het hoogspanningsnet (LINK) en van het warmtebedrijf van Eneco (LINK).

De hierboven besproken instrumenten gaan uit van het bereiken van overeenstemming met de grondeigenaar. Als geen overeenstemming kan worden bereikt, komt nog een ander instrument in beeld: de gedoogbeschikking. Een gedoogbeschikking wordt veelal – op verzoek van de aanlegger – opgelegd door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht. Het eigendomsrecht wordt ‘bezwaard’ met de gedoogplicht en de grondeigenaar wordt verplicht om de aanleg van de kabels en leidingen te gedogen. Vanwege het ingrijpende karakter van de gedoogplicht moet voor oplegging daarvan aan een aantal wettelijke vereisten zijn voldaan. Zo moet sprake zijn van de aanleg van een werk van algemeen belang en dient de aanlegger een serieuze en redelijke poging hebben ondernomen om tot minnelijke overeenstemming met de grondeigenaar te komen. Uit de rechtspraak volgt dat bij laatstgenoemd vereiste alle omstandigheden van het geval relevant zijn, maar dat aan de vereiste onderhandelingspoging kan zijn voldaan als een standaardovereenkomst is aangeboden (ECLI:NL:RVS:2018:833 en ECLI:NL:RS:2017:1285).

Conclusie

In dit blog bespraken wij enkele belangrijke juridische aspecten bij de aanleg van kabels en leidingen in de ondergrond. Publiekrechtelijke regels waar aandacht aan moet worden geschonken betreffen bijvoorbeeld een eventueel vereiste omgevingsvergunning of (publiekrechtelijke) toestemming op basis van bijzondere decentrale regelgeving. Ook moeten aanleggers en kabel- en leidingeigenaren bedacht zijn op (nieuwe) NEN-normen, die de energietransitie faciliteren. Privaatrechtelijke regels waar een aanlegger rekening mee moet houden betreffen onderzoeksplichten, die met name samenhangen met het lokaliseren van bestaande netwerken. Ook doen aanleggers er goed aan om de eigendomssituatie te bestuderen en zo nodig (standaard)overeenkomsten strekkende tot het vestigen van een zakelijk recht te sluiten. In het uiterste geval – en als contractuele afspraken niet haalbaar blijken – kan een wettelijke gedoogplicht worden opgelegd.