Onlosmakelijke samenhang

Artikel 2.7 van de Wabo bepaalt dat de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor moet dragen dat zijn aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. Uit de wetgeschiedenis en de rechtspraak is op te maken dat sprake is van onlosmakelijke samenhang wanneer een feitelijke handeling resulteert in meerdere vergunningplichtige activiteiten (als bedoeld in artikel 2.1 of art. 2.2 Wabo), die fysiek en in de tijd niet van elkaar zijn te onderscheiden. Bijvoorbeeld het verbouwen van een rijksmonument. Deze handeling omvat namelijk tegelijk een bouwactiviteit (art. 2.1 lid 1 onder a Wabo) en het wijzigen van een rijksmonument (art. 2.1 lid 1 onder f Wabo).

Deelvergunningen

Artikel 2.7 van de Wabo bevat een uitzondering op voornoemde hoofdregel. Een aparte omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik (art. 2.1 lid 1 onder c Wabo) mag voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten worden aangevraagd. Verder kunnen ook binnen de faseringsregeling van (art. 2.5 van) de Wabo onlosmakelijk samenhangende activiteiten in twee verschillende fasen worden aangevraagd, maar deze deelaanvragen resulteren uiteindelijk wel in één omgevingsvergunning.

Wanneer bepaalde activiteiten niet onlosmakelijk samenhangen en dus los van elkaar kunnen worden uitgevoerd, kan aanvrager voor elk van deze activiteiten apart een omgevingsvergunning aanvragen.

Wat als een aanvraag niet alle onlosmakelijke activiteiten omvat?

Hoewel het een verantwoordelijkheid is van de aanvrager dat hij over alle benodigde toestemmingen beschikt, rust op het bevoegd gezag op grond van artikel 3:20 van de Algemene wet bestuursrecht ook een inspanningsverplichting om de aanvrager te wijzen op eventueel andere benodigde vergunningen. Wanneer tijdens de aanvraagprocedure blijkt dat de aanvrager een onlosmakelijke activiteit heeft gemist, dan dient het bevoegd gezag de aanvrager in de gelegenheid te stellen om zijn aanvraag aan te vullen (Vgl. ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2066).

Voor bouw- en aanlegactiviteiten die in strijd zijn met planologische regels geldt bovendien dat dergelijke aanvragen door het bevoegd gezag mede als een aanvraag om planologisch strijdig gebruik moeten worden aangemerkt (respectievelijk art. 2.10 lid 2 en 2.11 lid 2 Wabo). Wanneer dit (ook) niet door het bevoegd gezag wordt onderkend, bevat de verleende omgevingsvergunning het impliciete rechtsoordeel dat de betreffende planologische regeling niet aan de bouw- en/of aanlegactiviteit in de weg staat (zie bijv.: Kamerstukken II 2008-09, 31 953, nr. 3, p. 45).

Wanneer er een weigeringsgrond bestaat voor één van de aangevraagde onlosmakelijke activiteiten, dient de gehele omgevingsvergunning te worden geweigerd. Het bevoegd gezag mag dus geen gebruik maken van zijn bevoegdheid (op grond van art. 2.21 Wabo) om op verzoek van de aanvrager wel de vergunning te verlenen voor de overige activiteiten (Vgl. ABRvS 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:755).

Wat als een omgevingsvergunning niet alle onlosmakelijke activiteiten omvat?

Wanneer zowel de aanvrager als het bevoegd gezag (en eventuele derdebelanghebbenden) hebben gemist dat een aanvraag niet alle onlosmakelijke activiteiten omvat, maar de vergunning wel verleend en onherroepelijk is, mag het project niet worden uitgevoerd. De aanvrager zou anders in strijd handelen met (een van) de verbodsbepalingen van artikel 2.1 en/of 2.2 van de Wabo.

De ontbrekende vergunning zal alsnog apart moeten worden aangevraagd. Eventuele bezwaren tegen de eerder verleende omgevingsvergunning, bijvoorbeeld dat deze op grond van artikel 2.7 van de Wabo niet had mogen verleend, kunnen in de nieuwe vergunningprocedure niet meer aan de orde komen. Die vergunning is immers onherroepelijk. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State overweegt hierover uitdrukkelijk in haar uitspraak van 3 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3199) dat voor zover het bevoegd gezag in strijd heeft gehandeld met artikel 2.7 van de Wabo, dit niet met zich meebrengt dat een onherroepelijke vergunning daardoor vervalt of anderszins haar werking verliest. Alleen de nog niet vergunde activiteit kan dus nog ter discussie worden gesteld in de nadere procedure.

Omgevingswet

Ten behoeve van flexibiliteit en deregulering keert de regeling voor onlosmakelijke samenhang onder de Omgevingswet overigens niet terug (zie: Kamerstukken II 2013-14, 33 962, nr. 3, p. 160-163). Het blijft de verantwoordelijkheid van de aanvrager om over alle benodigde vergunningen te beschikken, voordat hij start met de uitvoering van zijn project.