In de praktijk wordt van deze mogelijkheid veelvuldig gebruik gemaakt. Vaak initieert de drijver van de inrichting zelf het revisietraject, maar dit gebeurt ook op aanwijzing van het bevoegd gezag (al dan niet op verzoek van een derde). Het bevoegd gezag mag al snel een revisietraject van de drijver van een inrichting verlangen (zie bijvoorbeeld deze uitspraak). Het is uiteindelijk echter de drijver zelf die een aanvraag voor een revisievergunning zal moeten indienen om dit traject daadwerkelijk op te starten. 

De mogelijkheid tot revisie blijft onder de Omgevingswet bestaan, maar kent een andere rolverdeling: waar voor het verlenen van een revisievergunning in het huidige systeem een aanvraag van de vergunninghouder nodig is, moet het bevoegd gezag onder het toekomstige stelsel op grond van artikel 5.43 van de Omgevingswet (Ow) zelfstandig het vergunningenbestand van de inrichting reviseren. 

Hoewel de nieuwe regeling duidelijk lijkt en bij de totstandkoming van de Omgevingswet ook niet heel uitgebreid op de wijzigingen is ingegaan, roepen deze wel verschillende vragen op. In deze blog gaan wij hier nader op in. 

Revisie onder de Omgevingswet

Het bevoegd gezag gaat ambtshalve reviseren

Onder de Omgevingswet is niet langer sprake van een revisievergunning ‘op aanvraag’, maar heeft het bevoegd gezag een ambtshalve bevoegdheid om tot revisie van een vergunningenbestand over te gaan. Het enige criterium waaraan moet worden voldaan, is dat revisie plaatsvindt in het belang van doelmatigheid en handhaving. Ruime beleidsvrijheid is volgens de wetgever daarbij het uitgangspunt (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 509). De achterliggende gedachte is enerzijds lastenverlichting voor bedrijven, en anderzijds het bieden van rechtszekerheid door een heldere afbakening ten opzichte van andere instrumenten, zoals de bevoegdheid tot het wijzigen van de voorschriften van een milieuvergunning (artikel 5.39 en 5.40 Omgevingswet). 

Met deze nieuwe bevoegdheid heeft het bevoegd gezag, als zij van een bedrijf revisie van diens vergunningenbestand wenst, een sterkere positie dan voorheen. Onder het huidige stelsel kan zij namelijk alleen indirect afdwingen dat een revisietraject wordt doorlopen, namelijk door de ingediende aanvraag voor een veranderingsvergunning op grond van artikel 2.6 lid 2 van de Wabo buiten behandeling te stellen totdat deze is omgezet in een revisievergunningaanvraag. Deze bepaling komt – om wetstechnische redenen – niet terug in de Omgevingswet, wat ook logisch is gezien de wens van wetgever om het initiatief voor een revisievergunning volledig bij het bevoegd gezag te leggen. Met de ambtshalve bevoegdheid onder artikel 5.43 Omgevingswet kan het bevoegd gezag nu dus zelf de besluitvormingsprocedure initiëren wanneer dat gewenst is vanuit het oogpunt van doelmatigheid of handhaving, zonder dat daarbij een vergunningaanvraag hoeft te worden afgewacht.

De revisievergunning krijgt een administratief karakter 

Een tweede belangrijke wijziging is dat de revisievergunning onder de Omgevingswet, anders dan onder de Wabo, een nadrukkelijk administratief karakter krijgt. Volgens de wetgever is de revisievergunning straks ‘louter een administratieve samenvoeging […] van een stapeling van gerelateerde vergunningen’, die dient als ‘schone lei’ na meerdere wijzigingen van de oorspronkelijke vergunning (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 173). De revisievergunning zou volgens de wetgever in de huidige praktijk ook gebruikt kunnen worden als instrument om veranderingen te vergunnen of voorschriften te wijzigen. De wetgever acht dit ongewenst en heeft met deze administratieve aard dan ook willen benadrukken dat de revisievergunning onder de Omgevingswet als zelfstandig figuur moet worden onderscheiden van instrumenten (bevoegdheden) als i) het besluit op een aanvraag voor wijziging van activiteiten (een veranderingsvergunning) (artikel 5.1 Ow), ii) de wijziging van voorschriften van een geldende omgevingsvergunning (artikel 5.39 en 5.40 lid 1 Ow) en iii) de intrekking van een omgevingsvergunning (artikel 5.9 en 5.40 lid 2 Ow). Revisie zou op deze instrumenten een ‘aanvullende werking’ hebben (zie uitgebreider Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 201-202 en Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 173). 

De procedure voor revisie is vormvrij

Het administratieve karakter van de revisievergunning klinkt door in de wijze waarop de Omgevingswetgever de procedure voor de revisievergunning heeft ingericht. Anders dan onder de Wabo zijn de procedures voor de voorbereiding van een beslissing op een vergunningaanvraag uit 16.62 (reguliere procedure) en 16.65 Ow (uitgebreide procedure) niet van toepassing verklaard op het revisietraject. De procedure is daarmee vormvrij. Er zijn ook geen andere procedurele bepalingen van toepassing verklaard (de beslistermijn uit artikel 4:13 Awb wordt expliciet van toepassing uitgesloten). 

De wetgever erkent wel dat het wenselijk kan zijn om (de procedure voor) de verlening van een revisievergunning samen te laten lopen met procedures ten aanzien van andere, gerelateerde omgevingsvergunningen. Om die reden is het op grond van artikel 5.43 lid 3 Omgevingswet mogelijk gemaakt om de bevoegdheid tot het verlenen van een revisievergunning tegelijk toe te passen met: 

• het beslissen op een aanvraag om een nieuwe omgevingsvergunning, ook als in afwijking van lid 1 slechts één omgevingsvergunning geldt (5.1 Omgevingswet);

• het wijzigen van voorschriften van een eerder verleende vergunning (5.39 Omgevingswet) of intrekking van een verleende omgevingsvergunning (5.40 Omgevingswet).

In deze gevallen volgt de revisievergunning de procedure van het daarmee samenhangende besluit, in andere gevallen mag het bevoegd gezag dus zelf de procedure voor voorbereiding bepalen. De wetgever heeft daarbij wel aangegeven dat het bij gevallen waarbij geen sprake is van samenhang, niet voor de hand zou liggen om de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren (Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 202).

Hoewel de voorbereiding van de revisievergunning dus vormvrij is, is de wetgever wel expliciet geweest over de rechtsgevolgen als de revisievergunning eenmaal tot stand is gekomen. In artikel 5.43 lid 4 Ow is namelijk bepaald dat, als een revisievergunning is verleend, de oude omgevingsvergunningen worden geschorst vanaf de dag van inwerkingtreding van de revisievergunning (dus: de dag na bekendmaking van het revisiebesluit). Deze vergunningen vervallen vervolgens als het revisiebesluit eenmaal onherroepelijk is geworden. Deze bepaling is ten opzichte van artikel 2.6 lid 4 Wabo verduidelijkt (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 510).

Gevolgen van het nieuwe revisietraject onder de Omgevingswet: meer onduidelijkheid 

Afgezien van de bevoegdheid tot het ambtshalve starten van een revisietraject lijkt de regeling uit artikel 5.43 Omgevingswet op het eerste gezicht qua rechtsgevolgen weinig wijzigingen met zich mee te brengen. De nieuwe regeling roept echter op dit punt wel degelijk vragen op. Zo kan de vraag worden gesteld of met het zuiver administratieve karakter van de nieuwe revisievergunning eigenlijk nog wel sprake is van een besluit met rechtsgevolgen, waartegen rechtsbescherming openstaat en moet staan. De revisievergunning wordt onder de Omgevingswet immers de facto een soort ‘nietjesstuk’, waarvan het bevoegd gezag zelf bepaalt wanneer aanleiding bestaat om de stapeling te herzien. Dat wordt bevestigd door het feit dat de procedure voor de voorbereiding vormvrij is. Verwarrend in dat licht is overigens wel de beslissing van de wetgever om de bepaling dat in een revisievergunning niet aan bestaande rechten kan worden getornd, juist niet terug te laten komen. Een dergelijke bepaling had de bevestiging kunnen geven dat een revisievergunning straks inderdaad nog slechts een administratief karakter heeft. Als een nieuwe vergunning echter feitelijk niets anders is dan een herschikking van reeds bestaande voorschriften, is deze dan nog gericht op rechtsgevolg? Tegelijkertijd bepaalt artikel 5.43 Ow dat een verleende revisievergunning de werking van de verleende omgevingsvergunningen, die zij vervangt, schorst en dat deze vervallen op het moment dat de revisievergunning onherroepelijk wordt. Daarmee moet dus juist worden geconcludeerd dat de revisievergunning wel degelijk rechtsgevolg heeft. 

De verwarring over het nieuwe karakter van de revisievergunning zal naar verwachting ook in de praktijk te merken zijn: zo is het de vraag welk procesbelang een eventuele eiser tegen een revisievergunning zou kunnen hebben, nu een revisievergunning straks nog slechts een herschikking van bestaande voorschriften zal betreffen. Ook in dit licht was het overigens handig geweest als de wetgever met zoveel woorden had bevestigd dat bestaande rechten niet kunnen worden aangetast in een revisievergunning. Denkbaar is nu dat in de toekomst wel degelijk revisievergunningen zullen worden aangevochten met het doel toch een wijziging aan te brengen in bestaande rechten. De vraag is hoe de rechter met dergelijke beroepsprocedures zal omgaan.  

Een andere vraag is of het bevoegd gezag in een revisievergunning nieuwe stijl wel bevoegd zal zijn om aanpassingen aan te brengen in de formulering of interpretatie van voorschriften van bestaande vergunningen. Zullen dergelijke wijzigingen behoren tot de vrijheid van het bevoegd gezag (in het kader van doelmatigheid en handhaving)? Of gaan dergelijke wijzigingen het administratieve karakter te buiten? En hoeveel ruimte heeft een bevoegd gezag om de uitgebreide procedure toe te passen, als dit volgens de wetgever ‘niet voor de hand zou liggen’? En, mocht de uitgebreide procedure inderdaad worden toegepast en in dat kader zienswijzen worden ingediend die betrekking hebben op reeds bestaande voorschriften, in hoeverre is het bevoegd gezag dan gehouden om inhoudelijk op die zienswijzen in te gaan? 

De figuur van de revisievergunning is in onze optiek dan ook vanuit meerdere opzichten ongelukkig in de wet terechtgekomen. Dat is zonde, omdat de wetgever met de nieuwe vormgeving van de revisievergunning – naar onze mening terecht – lastenverlichting en rechtszekerheid voor ogen heeft gehad. Het eindresultaat zorgt echter helaas voor meer onduidelijkheid en daarmee ook onzekerheid over de rechten en verplichtingen die bedrijven bij revisie nog hebben. 

In de praktijk zal op veel punten nog moeten blijken hoe bevoegde gezagen met hun nieuwe bevoegdheid tot revisie omgaan. Het verdient in dat kader aanbeveling om, indien een bevoegd gezag aanleiding voor revisie ziet (al dan niet door een verzoek daartoe van een derde) proactief in overleg te treden over de precieze vormgeving en reikwijdte van het revisietraject, en ook tijdens het traject scherp te blijven houden welke voorbereidingsprocedure, rechtsgevolgen en (interpretatie) van bestaande rechten en andere gegevens als uitgangspunt worden genomen. 

Heeft u vragen over de revisievergunning onder de Omgevingswet of het vormgeven van een revisietraject? Pauline van Aardenne en Willemijn Polders zijn graag bereid om mee te denken.