Door planregels gecreeëerde rechtsonzekerheid

Dit betreft een terugkerend onderwerp in de jurispru­den­tie van de Afde­ling bestuursrechtspraak. Het is soms puzzelen, ook voor de betreffende planwetgever zelf, hoe een planregel grammaticaal dient te wor­­den uitgelegd. Vaak is dit een (indirect) gevolg van de grote mate van be­leids­vrij­heid die een planwetgever toekomt bij het aanwijzen van bestemmingen met bijbe­ho­ren­de plan­re­gels. Dit dient te gebeuren uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Deze veel­om­­vat­ten­de maat­staf, die niet is gecontretiseerd in de Wet ruimtelijke ordening, vergt een alge­he­le belan­gen­afwe­ging. Op basis daarvan dient de planwetgever te bepalen welke bestemming waar wordt gelegd en hoe globaal of juist gedetailleerd dat moet geschieden in de bijbehorende plan­regels.

De complexheid van die belangenafweging maakt dat er zo nu en dan grammaticale onzorgvuldig­he­den en leemtes in de planregels sluipen. Met als gevolg dat een initatief­ne­mer van een project of een grond­­gebruiker hier­door in een planologische recht­sonzekere situatie kan geraken. Zo ook de ap­pel­lant in deze zaak.

Appellant exploiteert een varkenshouderij. Binnen hetzelfde bouwvlak wil een derde een gebruiks- en/of productiegerichte paardenhouderij met een buiten­rij­baan vestigen. Appellant acht een der­ge­lijk gebruik in strijd is met de bestemming “Agrarisch met waarden” omdat ter plaatse slechts “een agrarisch bedrijf” zou zijn toegestaan. Deze planregel dient volgens appellant zo te wor­­­­­den ge­lezen dat het bestemmingsplan niet toestaat dat binnen dat bouwvlak meer dan één a­­g­ra­risch bedrijf is gevestigd. De planwetgever weerspreekt dit. Zij wijst erop dat in de plan­re­gels "één" (met accenten) wordt gebruikt waar het telwoord is bedoeld. Waar "een" (zonder accenten) staat, is "een" volgens de plan­wetgever het onbepaald lidwoord, zodat in die zin, anders dan ap­pel­lant veronderstelt, een of meerdere agra­ri­sche bedrijven zijn toegestaan op het betreffende bouw­vlak.

Richtsnoeren voor de uitleg van planregels

Evenals de Rechtbank Overrijsel, acht de Afdeling bestuursrechtspraak deze grammaticale uitleg van voornoemde planregel niet onredelijk. Ter onderbouwing van haar oordeel (rov 3.1) refe­reert de Afdeling bestuursrechtspraak aan het taalgebruik in de overige planregels bij het be­stem­mings­plan. Uit deze vergelijking maakt zij op dat “de planregels door het gebruik van ac­­cen­ten een on­-der­scheid maken tussen een numeriek maximum en het onbepaald lidwoord”. Dat, zoals appellant nog opmerkt, in de plantoelichting wordt gesproken van “het agrarisch be­drijf”, is naar het oor­deel van de Afdeling bestuursrechtspraak geen aanwijzing dat de planregels niet aldus behoren te worden uitgelegd. De desbetreffende zinsnede komt uit een passage in de plan­toelichting die niet gaat over het aantal te vestigen agrarische bedrijven, maar over de diverse functies die naast een agra­­ri­sche bedrijfsvoering binnen de bestemming mogelijk kunnen zijn.

Hoewel dit niet met zoveel woorden wordt benoemd in deze uitspraak, legt de Af­de­ling be­­stuurs­rechtspraak de betreffende plan­regel op een grammaticaal gebruikelijke wijze uit. De achterlig­gende bedoeling van een planregel, zo­a­­ls die uit de niet-bindende plantoelichting kan blijken, is in beginsel irrelevant. Dat is slechts anders als de planre­gel, uitgaan­de van een let­terlijke uitleg, niet dui­­de­lijk is (bijvoorbeeld omdat die innerlijk tegen­strij­dig is). Biedt die let­terlijke uitleg wel uit­­komst, dan komt men niet toe aan een uitleg gebaseerd op de plantoe­lich­ting. Dit laatste geldt ook wanneer de planregel en plantoelichting met elkaar in tegen­spraak zijn, maar de planregel op zich­zelf beschouwd voldoende duidelijk is.

Het is dan ook vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak dat een letterlijke uitleg van planregels, althans conform normaal spraak­ge­bruik, leidend is. Daarbij is ook de bedoeling van de plan­wetgever van belang, in die zin dat op basis van de onderlinge samenhang tussen de plan­­regels tot een goed begrip van een specifieke planregel kan worden gekomen. Enkel als deze wijze van uitleggen geen uit­komst biedt, dient de toets aan de niet-bindende plantoelichting nog als hulp­middel (voor een uitgebreide(re) analyse van deze richtsnoeren, zie mijn annotatie in BR 2017/74).

Het voorgaande verklaart ook waarom de Afdeling bestuursrechtspraak in deze zaak (rov 3.1) waar­de hecht aan de ver­klaring van de planwetgever ter zitting dat het uitdrukkelijk niet de bedoeling is geweest om met het bestemmingsplan vestiging van meerdere agrarische bedrijven op een bouw­­vlak uit te sluiten. En ook waarom de Afdeling bestuursrechtspraak, mede gezien deze ver­kla­ring, verder geen waarde (meer) hecht aan een door appellant aangehaalde (niet gepubli­ceer­de) uit­­spraak van de Rechtbank Over­rijssel. Die uitspraak ziet namelijk op de uitleg van planregels van een ander bestemmingsplan van een andere gemeente.

Aandachtspunt voor initiatiefnemers en grondgebruikers

Zoals gezegd kan voornoemde rechtsonzekerheid zich op diverse wijzen voordoen. Niet alleen bij een zelfstandige veehouder, zoals in deze zaak, die de nabije ves­­­tiging van een an­der agra­risch be­­drijf onwenselijk acht, maar bijvoorbeeld ook bij de vestiging van groot­scha­lige indus­trieële bedrijven op een bedrijven­ter­rein. En bovendien niet alleen in geval van vestiging, maar in begin­sel ook bij een splitsing of gedeeltelijke overname van een bestaand bedrijf, waarna meerdere be­drijven ac­­tief willen blijven op hetzelfde bouwvlak/perceel.

In al die gevallen kan, indien sprake is van een met dit geval vergelijkbare planregel, de (grammati­ca­le) discussie spe­len of op dat bouwvlak/perceel één of een dan wel twee of meer bedrijven mogen wor­den geëxploiteerd. De zin ‘een is niet één maar twee of meer’ behoeft aldus in al zijn eenvoud de pla­­no­­logische aandacht die het verdient.